El gobierno de los salarios en Uruguay: del progresismo a la austeridad

Mientras la economía crecía aceleradamente, a instancias de los precios internacionales de las materias primas y de la inversión de capital extranjero, la mediación política trató de mantener el aumento de los salarios por debajo del crecimiento de la producción. El Frente Amplio aspiraba a lograr de ese modo un crecimiento “con equidad”: salarios que aumentan menos que el producto son absorbidos por la disminución de los costos laborales y protegen los márgenes de ganancia sin subas de precios.

por Luis Ibarra

Imagen / Mujica participa del asado más grande del mundo, 2012. Fuente: Flickr.

Los discursos políticos hablan de conservadores y progresistas como si en quince, treinta años, nada hubiera ocurrido; como si la sola repetición de los partidos asegurase que son, siempre y en cualquier circunstancia, iguales a sí mismos y todo se agotara dentro de ese dilema. Por el contrario, si miramos a la política desde el punto de vista de los trabajadores, los veremos cambiar, completarse mutuamente y convertirse a unos en otros.

Este artículo trata sobre los gobiernos del Frente Amplio en Uruguay. Afirma que esos gobiernos incorporaron a los sindicatos en la aplicación de la política económica y se encontraron con acciones de los trabajadores que produjeron una nueva situación política.

Empezaremos por discutir brevemente la lógica de las formas de negociación salarial, para luego seguir su puesta en práctica por los gobiernos uruguayos. Se verá entonces como políticas que inicialmente tuvieron efectos progresistas, cambian de sentido y se transforman en conservadoras, al variar las circunstancias. La acción de los trabajadores pondrá de manifiesto, no sólo las tensiones que esas políticas encierran, sino también el movimiento que las supera y lleva más allá del actual estado de cosas.

1. El conflicto de clases y las mediaciones políticas

La economía política destaca la importancia de las formas de negociación salarial. Asume la existencia de una relación contraria entre salarios y ganancia, tal que menores salarios aumentan la ganancia y fomentan el empleo. Pero sostiene que sus efectos sobre el desempeño económico dependen de las mediaciones políticas de la relación.

Es así que una negociación salarial centralizada puede conseguir los mismos resultados que un mercado de trabajo flexible, según Calmfors y Driffill. Se argumenta que la centralización hace que los sindicatos consideren el impacto de los salarios sobre la economía; los dirigentes sindicales se verían inducidos a no movilizar todo el potencial disponible y a contener los reclamos, bajo la amenaza del desempleo. El problema, en este caso, no pasa por dispersar a los sindicatos en una negociación por empresas para flexibilizar el mercado de trabajo, sino por “coordinarlos” con las necesidades del capital social, a escala de toda la economía. Por el contrario, los salarios alcanzan el nivel más alto, según los autores, cuando los sindicatos negocian con independencia por ramas de actividad.

Esto es un incentivo para que los gobiernos centralicen el manejo de los salarios cuando los sindicatos lograron resistir a la flexibilización del mercado de trabajo. La fijación de los salarios por el gobierno contribuye a la coordinación de los sindicatos indicando una pauta uniforme para todos. Pero, al limitar la participación y politizar los asuntos, advierte Franz Traxler, la centralización tiene el doble efecto de facilitar los acuerdos con la dirección sindical y de dificultar su aceptación por los trabajadores. Depende, además, de que el gobierno organice la negociación colectiva dentro de formas que obliguen al cumplimiento de las pautas por los trabajadores.

Mario Tronti, en cambio, se pone del otro lado. En lugar de ver a los trabajadores a partir de los sindicatos y del gobierno, considera a gobiernos y sindicatos desde el punto de vista de los trabajadores. Si los sindicatos pueden ser usados para contener los salarios, dice, siempre es posible que los conflictos vayan más allá, sea porque aumenten los salarios hasta afectar a la ganancia o porque resistan una rebaja salarial que restablezca la rentabilidad. Las luchas revelan el sentido de las mediaciones políticas como estrategias para impedir la autonomización de los trabajadores y encerrar el conflicto de clases dentro de los límites de la ganancia. Es precisamente esta capacidad de los trabajadores, a partir de sus necesidades, de poner al capital en crisis, lo que explica la fragilidad de las mediaciones políticas frente al conflicto de clases.

Este artículo desarrolla la idea de que los gobiernos del Frente Amplio trataron de asociar a los sindicatos, en un papel subalterno, a la aplicación de la política económica y se encontraron con acciones de los trabajadores que condujeron a una nueva situación política. Veamos.

2. La crisis de principios de siglo

El Frente Amplio llegó al gobierno del Uruguay en una situación dominada por las consecuencias de la crisis de comienzos de siglo.

La crisis del año 2002 llevó el desempleo hasta 19% de la fuerza de trabajo, dejando en la pobreza a la tercera parte de la población, al mismo tiempo que multiplicó, como por arte de magia, el valor de los productos exportados. De golpe, los salarios fueron devaluados en una escala que diez años de desregulación laboral no habían podido conseguir y aumentó súbitamente la rentabilidad del capital.

Las acciones de los trabajadores en defensa del empleo, por el reclamo de salarios adeudados y contra la política económica, sumaron un total de 1.319.261 jornadas de trabajo perdidas en el año 2002, según el Instituto de Relaciones Laborales. No obstante, la unanimidad de todos los partidos políticos evitó movimientos de insubordinación popular, como los ocurridos en Argentina, y mantuvo la continuidad del gobierno.

Más que una especie de desastre natural que luego hay que reparar, la crisis de principios de siglo fue el shock que disolvió las tensiones del capitalismo uruguayo mediante un cambio violento de la relación entre las clases y creó, de ese modo, las condiciones para una recuperación.

Esas condiciones se vieron ratificadas por el auge de las materias primas en el mercado mundial. La suba de los precios internacionales atrajo una afluencia de inversiones de capital extranjero y dinamizó a la actividad local. Ya para el año 2004, el Producto Interno Bruto crecía a la fabulosa tasa de 12%, en tanto que los salarios completan una caída de 23%.

Urgencias de la pobreza, dispersión del desempleo y bloqueo político hicieron retroceder la conflictividad laboral a los mínimos registros. Las consecuencias políticas de la crisis se trasladaron desde las calles y los lugares de trabajo hacia la competencia electoral. La ciudadanía se volcó hacia la oposición política y desplazó del poder a la coalición de partidos tradicionales, que gobernaba el país hacía quince años. Tabaré Vázquez fue electo presidente con el doble compromiso de conservar la orientación de la política económica y de atender las urgencias sociales.

Baja de los salarios y suba de los precios internacionales fueron el punto de partida de un crecimiento extraordinario de la economía y de los gobiernos progresistas del Uruguay. Las versiones apologéticas, sin embargo, omiten el momento crítico, cuando una relación de fuerzas es desecha y otra se impone, para empezar por el momento siguiente, de la expansión gradual y reformista, que consolida a la nueva relación incluyendo en dosis homeopáticas, como decía Gramsci, demandas de abajo.

3. El gobierno de los salarios

El Frente Amplio mantuvo la orientación económica de los gobiernos anteriores, aunque por otros medios. Mientras que los partidos tradicionales buscaban flexibilizar el mercado de trabajo, los gobiernos progresistas centralizaron la negociación salarial.

El Poder Ejecutivo pasó a establecer tanto el monto como el plazo de los ajustes de salarios. Estos lineamientos son definidos por el Ministerio de Economía y anunciados a las organizaciones empresariales y sindicales como el marco de la negociación salarial.

El gobierno uruguayo no se limita a indicar una pauta, sino que organiza también la negociación colectiva y participa directamente en los acuerdos, por medio de los Consejos de Salarios. Se trata de comisiones sectoriales, integradas por delegados del gobierno, los sindicatos y las gremiales patronales, que negocian la aplicación de los lineamientos generales según la particular relación de fuerzas de cada actividad. Las negociaciones se efectúan en forma de rondas, que abarcan simultáneamente a todos o a gran parte de los sectores productivos, y concluyen con la firma de acuerdos. El Consejo fija la escala salarial del sector como un mínimo obligatorio para todas las empresas y compromete al sindicato a mantener la paz laboral.

La organización de los Consejos de Salarios es una cuestión clave para los sindicatos y uno de los ejes de su asociación con el Frente Amplio. La institución generaliza una negociación colectiva por ramas de actividad y con mediación del gobierno, contra el deseo de las cámaras patronales de reservar los salarios como asunto particular de las empresas. En contrapartida, la acción de los sindicatos se concentra en la negociación sectorial y no cuestiona la administración de los salarios por el gobierno.

En suma, una negociación colectiva ampliamente dividida por ramas y grupos de actividad resulta centralizada por las pautas del Poder Ejecutivo. Por medio de los Consejos de Salarios, el gobierno trata de asociar a los sindicatos a la aplicación de la política económica.

4. Los dos ejes de los gobiernos progresistas

Quedaron definidos, desde el comienzo, los dos ejes sobre los que se moverán en adelante los gobiernos progresistas del Uruguay.

En primer lugar, está una economía animada por la demanda externa, capaz de trasmitir impulsos dinámicos al conjunto de las actividades. Esto supone aceptar los vínculos derivados de los precios internacionales, que impiden un traslado directo de los costos internos, y mantener, por lo tanto, la evolución de los precios locales dentro de los límites tolerados por la competitividad.

El segundo eje de los gobiernos uruguayos deriva del primero y consiste en conservar la relación entre salarios y ganancia, no sólo como un elemento potencialmente inflacionario, sino también como factor de estabilidad política. La amenaza no proviene obviamente, para este punto de vista, de una mayor ganancia, sino de salarios capaces de afectar la rentabilidad. El salario es la variable clave que los gobiernos del Frente Amplio trataron de mantener o de devolver en todo momento dentro de la compatibilidad del capital.

Demanda externa y manejo de los salarios son las coordenadas que organizaron la política de los gobiernos progresistas uruguayos. No es de extrañar, entonces, que sus resultados dependan tanto del mercado mundial como de la acción de los trabajadores.

5. La dinámica del progresismo

El progresismo uruguayo había descartado de antemano un aumento inmediato de salarios. En su lugar, se comprometió a recuperar gradualmente el nivel anterior a la crisis. El gobierno de Vázquez pretendía sustraer, de ese modo, la recuperación salarial a las contingencias de una acción autónoma de los trabajadores para convertirla en una evolución ordenada para el capital y, sobre todo, cuidar que no alterara la relación con la ganancia derivada de la crisis.

El Poder Ejecutivo fijó aumentos de salarios simultáneos y uniformes para todas las actividades. Las pautas del gobierno extendieron el plazo de los acuerdos hasta dos y tres años de duración, con ajustes de salarios según la fórmula clásica: una actualización de acuerdo a la variación del costo de vida, que conserva el poder de compra frente a la suba de los precios, y un aumento real, por cuenta de la mayor productividad del trabajo, definido dentro de estrechos márgenes. Así, por ejemplo, el gobierno de Vázquez indicó aumentos de salarios entre un mínimo de 2 y un máximo de 4%, para el año 2005, mientras que el Producto Interno Bruto crecía a una tasa de 6,6%.

Según el ministro de Economía, Fernando Lorenzo: “los lineamientos establecidos por el Poder Ejecutivo para las negociaciones en los Consejos de Salarios ayudaron a conciliar varios objetivos, dentro de los que se destacan: recuperación del salario real, crecimiento del empleo, mantenimiento de bajos niveles de inflación y mejora de la competitividad de las empresas” (2010, p. 169).

Mientras la economía crecía aceleradamente, a instancias de los precios internacionales de las materias primas y de la inversión de capital extranjero, la mediación política trató de mantener el aumento de los salarios por debajo del crecimiento de la producción. El Frente Amplio aspiraba a lograr de ese modo un crecimiento “con equidad”: salarios que aumentan menos que el producto son absorbidos por la disminución de los costos laborales y protegen los márgenes de ganancia sin subas de precios.

La administración de los salarios por el gobierno se encontró, sin embargo, con necesidades y deseos que exceden a la mediación política.

Los conflictos de trabajo aumentaron rápidamente, a medida que el crecimiento económico iba absorbiendo el desempleo. Las jornadas laborales perdidas pasaron de 392.914, en el año 2005, para 1.315.094, en el año 2008. Con las luchas se extendió la organización. Creció la afiliación a los sindicatos existentes y se constituyeron también otros nuevos, al amparo de la protección legal, en actividades que permanecían desorganizadas. La cantidad de trabajadores sindicalizados aumentó desde los 127.600, estimados en el año 2003, a más de 213.000, en el año 2008, según la central PIT-CNT. La incorporación masiva de nuevos trabajadores imprimió, a su vez, mayor radicalidad a las acciones poniendo en movimiento una circulación de luchas y organización que se impulsan mutuamente.

La conflictividad laboral en los gobiernos progresistas alcanzó dimensiones similares a las que tenía bajo los gobiernos de los partidos tradicionales, a pesar de la introducción de instituciones mediadoras, aunque con un contenido completamente diferente. Ya no son luchas defensivas, por conservar el empleo o reclamar el pago de salarios adeudados; los trabajadores aprovecharon las circunstancias económicas y políticas para pasar a la ofensiva por mayores salarios y mejores condiciones de trabajo.

La organización de la negociación colectiva consiguió efectivamente ir encausando las luchas dentro de los plazos contractuales. La conflictividad laboral adquirió la forma de ciclos, con picos de alta intensidad en los momentos de negociación, seguidos de profundas caídas tras la firma de los acuerdos y largos períodos de calma relativa.

El contenido de los acuerdos, en cambio, fue alejándose de las pautas del gobierno. Al comienzo, la producción crecía aceleradamente, los salarios eran muy bajos y los aumentos fáciles de asimilar para las empresas, con tal de mantener la continuidad del trabajo. Los sindicatos se valieron de la rápida acumulación de capital para eludir a la centralización política y, tal como sostiene la hipótesis que vimos al comienzo, la autonomización de las negociaciones sectoriales llevó los salarios más allá de las pautas del gobierno.

“Las condiciones del mercado de trabajo y las rondas de negociación colectiva se combinaron para generar aumentos de salarios que son un desafío para las empresas, que deben promover aumentos muy fuertes del volumen de negocios para generar las mejoras de productividad capaces de absorberlos” –asegura el economista Pablo Rosselli (El país, 30 de abril de 2012).

La recomposición de clase, tanto en el sentido del empleo como en el aspecto político de las luchas y la organización, modificó la relación inicial de fuerzas. El cambio se expresó como una inversión de la relación entre las variables. No son los salarios que se subordinan al crecimiento de la producción, sino el aumento de los salarios que presiona a las empresas a incrementar la productividad.

Los trabajadores convirtieron al salario en “un componente exógeno”, advirtió el Banco Central, o sea, en una variable independiente que condiciona a la política económica del gobierno, en lugar de verse determinada por ella.

6. El vuelco hacia la austeridad

Cuando bajaron los precios internacionales de las materias primas, cesó la inversión de capital extranjero y decayó la actividad local. Por donde vino, se fue. Desapareció la relación entre las clases que movía al progresismo. El aumento de los salarios dejó de ser absorbido por el crecimiento de la producción y pasó a incidir directamente sobre los costos, en tanto que las empresas buscan restablecer el margen de ganancia disminuyendo los costos, en lugar del traslado a los precios que les resta competitividad.

La mediación política pasó a actuar entonces en sentido opuesto. Ya no se trata, para el Frente Amplio, de cuidar que los aumentos salariales no afecten a la ganancia, sino, al contrario, de detener el aumento de salarios para permitir la recuperación de la ganancia.

Tabaré Vázquez volvió a la presidencia, en el año 2015, en una situación completamente distinta de la que había encontrado en su primer mandato. El Producto Interno Bruto apenas tenía una variación de 0,4%, reaparece el desempleo y la inflación se acerca a los dos dígitos.

La reacción del gobierno de Vázquez fue impedir que los salarios continuaran actualizándose de acuerdo a la variación del costo de vida. El Poder Ejecutivo cambió las pautas de negociación y pasó a fijar ajustes de salarios inferiores al alza de los precios. Así, con una inflación de 9,4%, indicó ajustes de los salarios monetarios de 8 a 10% en el año 2015 y porcentajes cada vez menores para los años siguientes.

Los ajustes menores a la inflación excluyen la posibilidad de mejoras y transforman a la negociación colectiva en una discusión acerca de la rebaja de los salarios. Porcentajes decrecientes aseguran una disminución continua de los costos laborales, que permita a las empresas restablecer la ganancia con menores subas de precios. Una corrección de la diferencia promete devolver finalmente el nivel del salario real al punto de partida de los convenios y garantiza, al mismo tiempo, la apropiación de los beneficios del crecimiento por el capital. Si la economía crece y los salarios no, ¿quién se lleva la diferencia? –es la adivinanza de Milton Castellano, director del Instituto Cuesta Duarte (La diaria, 2 de julio de 2015).

En suma, el gobierno de Vázquez emprendió un auténtico golpe contra la independencia de la variable salarial. El giro hacia la austeridad tuvo como correlato un aumento extraordinario de los conflictos de los trabajadores.

El eje de las luchas fue la huelga de la enseñanza pública. Los trabajadores chocaron frontalmente con el propósito de contener el gasto del gobierno y desafiaron al decreto de esencialidad de los servicios, que amenazó con el despido de los huelguistas. Quedó dramáticamente en evidencia que no se trataba simplemente de cuestiones sobre un más o un menos, sino que estaban en juego orientaciones divergentes de política económica.

En la actividad privada, la estrategia de asociar los salarios al crecimiento de la economía predisponía a los sindicatos a aceptar una detención de los aumentos cuando ese crecimiento disminuía. Sin embargo, suprimir la indexación salarial hacía posible la rebaja de los salarios. La central sindical hizo un paro general de 24 horas, como demostración de rechazo, y pasó a negociar dentro del nuevo marco, orientando sus esfuerzos a reducir la pérdida salarial.

En consecuencia, la conflictividad laboral alcanzó el mayor nivel de los últimos años, con un total de 1.663.895 jornadas de trabajo perdidas en el 2015. La magnitud de las luchas reveló también el agotamiento de una estrategia sindical que se apoyaba en la rápida acumulación de capital para eludir la centralización política y llevar las negociaciones sectoriales más allá de las pautas del gobierno.

El cambio quedó plenamente de relieve en la ronda siguiente del año 2018. Cuando las autoridades temían una reiteración de los conflictos, en vísperas del año electoral, importantes sindicatos acordaron inmediatamente, dentro de las pautas oficiales y sin dar lugar a la movilización de los trabajadores. Así como en otro momento circularon las luchas animándose mutuamente, la retirada de grandes organizaciones difundió, en esta oportunidad, una urgencia entre los sindicatos por cerrar rápidamente los acuerdos y evitar verse envueltos en conflictos aislados. El resultado fue una conflictividad comparativamente menor a las rondas anteriores, con 1.186.177 jornadas laborales perdidas en el año 2018.

La modificación de las circunstancias económicas y políticas puso a los trabajadores a la defensiva. Los sindicatos pasaron a evitar los conflictos y se replegaron sobre las pautas del gobierno. Los salarios fueron virtualmente congelados por los dos años siguientes. El salario real sólo tuvo un aumento promedio de 0,2% en el 2018 y registró una pérdida de 0,3% en el año 2019.

Más aún. La conflictividad dejó de ceñirse al calendario de las negociaciones, con sus picos de alta intensidad, seguidos de hondas caídas y prolongados períodos de calma relativa. Al desaparecer la posibilidad de mejoras, decae el interés por las negociaciones; acuerdos que congelan los salarios difícilmente pueden comprometer la paz laboral. Bajo la apariencia de pasividad, un malestar difuso tensiona las relaciones laborales, pronto a aparecer de manera imprevista, con indiferencia de las grandes acciones programadas.

Las consecuencias políticas se trasladaron hacia las elecciones. Se confirmó una vez más la vieja constante, no por vieja menos ignorada, de que gobiernos que congelan los salarios no son reelectos. El vuelco desde el progresismo hacia la austeridad no reanudó el crecimiento económico, pero alcanzó para hacerle perder el gobierno al Frente Amplio. Volvió al poder, en el año 2020, una coalición de partidos tradicionales y una organización independiente de la extrema derecha.

No es, sin embargo, una simple vuelta atrás. Por un lado, el gobierno de coalición conservó la negociación salarial centralizada y busca acordar con los sindicatos una rebaja de los salarios proporcional a la caída de la producción derivada de la pandemia. Es que, por otro lado, tampoco los trabajadores son los mismos de antes. Ya no son las personas desesperadas por la pobreza y dispersas por el desempleo, que produjo la crisis de principios de siglo, sino los protagonistas de las luchas que sobrepasaron a los gobiernos progresistas. Se abre en Uruguay una nueva situación política, con una clase trabajadora recompuesta y un gobierno conservador.

Conclusión

El Frente Amplio calificó su papel como partido de gobierno por la gestión de los trabajadores dentro del capital. A través de la centralización de la negociación colectiva, los gobiernos uruguayos procuraron encerrar los conflictos de clase y mantener sujetos los salarios a la ganancia. El mismo mecanismo usado para administrar la recuperación salarial, mientras la economía crecía aceleradamente, se convirtió en lo modo de frenar los salarios cuando el crecimiento económico se detuvo. No tiene, como vimos, la última palabra. Recorre las luchas de los trabajadores, y se expresa materialmente en el salario, un movimiento que lleva más allá del actual estado de cosas.

Referencias

Banco Central del Uruguay (2011). Informe de política monetaria, Montevideo, BCU.

Calmfors, Lars y Driffill, John (1988). “Bargaining Structure, Corporatism and Macroeconomic Performance”, Economic Policy v. 3, n. 6, pp. 13-61.

Instituto de Relaciones Laborales (2002-2019). Informes de conflictividad. Montevideo, Universidad Católica del Uruguay.

Lorenzo, Fernando (2010). La política económica del primer gobierno del Frente Amplio, en P. Bustos (compilador), Consenso progresista, Buenos Aires, Fundación Friedrich Ebert, pp. 145-192.

Traxler, Franz (2003). “The Contingency Thesis of Collective Bargaining Institutions”, CESifo DICE Report n. 2, Institut für Wirtschaftsforschung, pp. 34-39.

Tronti, Mario (2006). Operai e capitale. Roma, Derive Approdi.