Seguridad: Tres pilares, una reforma

Esta nueva institucionalidad debe ser la que permita disminuir la brecha que hoy existe entre civiles y uniformados, en torno a la generación de estrategias y políticas de seguridad. De esta manera, se podrá evitar que el mundo civil se reste de este rol, tal como lo ha hecho hasta la fecha. Es tarea del mundo civil entrar, no para desplazar a los uniformados, sino para hacerse cargo de su parte de la responsabilidad. La autonomía de facto de las policías y la falta de control civil, son una consecuencia de la ausencia del mundo civil, ya que ha generado un espacio que no se ha ocupado y una responsabilidad que se ha abandonado.

por Diego Ramírez

Imagen /Carabineros en las sombras del metro UC, 11 de marzo 2020, Santiago, Chile. Fotografía de Felipe Toledo Castro.

La seguridad es uno de los temas más complejos y urgentes de todos los que deberá enfrentar el nuevo Gobierno. Existe claridad en que para ello se necesitará de una estrategia amplia, compleja y multidimensional, que vaya más allá de la mera represión, y que agregue a sus ejes principales la ruptura del círculo de crimen, a través de la prevención y la reinserción, alentando a salir de él a aquellos que están involucrados y a evitarlo a quienes están en peligro de ingresar. Pero la prevención por sí sola no va a solucionar la inseguridad ni permitirá derrotar al crimen organizado. No obstante, en todo lo que se pueda avanzar en términos judiciales, una buena parte de la responsabilidad recaerá en tres elementos: la institucionalidad de la seguridad interior, las policías y el sistema de inteligencia. Es por ello que una nueva arquitectura de seguridad nos debe permitir romper con la funesta tradición de generar políticas populistas y cortoplacistas, por razones electorales, y poder avanzar hacia políticas de Estado pensadas a largo plazo y como parte del desarrollo estratégico del país.

A continuación, se plantea muy sucintamente una propuesta de nueva arquitectura de seguridad, que complemente las funciones de prevención y reinserción, a través de tres reformas principales: el nuevo Ministerio de Seguridad como base institucional, la Reforma a las Policías y, finalmente, la Reforma al Sistema de Inteligencia del Estado (SIE).

El nuevo ministerio como base institucional

El nuevo Ministerio de Seguridad viene a responder a la necesidad de dotar a la seguridad interior de una institucionalidad sólida, técnica y adecuadamente especializada, para aumentar la capacidad institucional de construir las diversas seguridades necesarias y complementarias (humana, pública, ciudadana, nacional), y abrir la puerta para que se integre el mundo civil y co-produzca la seguridad en conjunto con los organismos de seguridad, generando así el control y la dirección civil.

Esta cartera tendrá como responsabilidades básicas la prevención del delito, el apoyo a las víctimas, la reinserción y los programas que permitan a quienes hoy integran el crimen organizado salir de aquel, en conjunto con el Ministerio de Justicia cuando corresponda. También concentrará el sistema de protección civil, con el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, SINAPRED, y los demás organismos relacionados. Por último, como complemento a las demás tareas, concentrará la dirección política y estratégica de las policías y del Sistema de Inteligencia del Estado (SIE) a través de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI).

Esta nueva institucionalidad debe ser la que permita disminuir la brecha que hoy existe entre civiles y uniformados, en torno a la generación de estrategias y políticas de seguridad. De esta manera, se podrá evitar que el mundo civil se reste de este rol, tal como lo ha hecho hasta la fecha. Es tarea del mundo civil entrar, no para desplazar a los uniformados, sino para hacerse cargo de su parte de la responsabilidad. La autonomía de facto de las policías y la falta de control civil, son una consecuencia de la ausencia del mundo civil, ya que ha generado un espacio que no se ha ocupado y una responsabilidad que se ha abandonado.

En este sentido, el fortalecimiento de la institucionalidad debería incrementar el rol político de la autoridad civil. Es vital la generación de estrategias globales de seguridad pública, que sean multidimensionales, y que agrupen las distintas áreas del ministerio. Asimismo, están las políticas sectoriales que se desprendan de la estrategia, y que se materializan a través de políticas públicas concretas.

Para lograr esto, las Subsecretarías y el Ministerio deberán tener, en conjunto, un gran protagonismo directivo y político, entregando el marco de acción a cumplir por las distintas instituciones de acuerdo a una estrategia nacional, coordinando las acciones de manera efectiva. Deberá haber, por ejemplo, una coordinación de las Policías en conjunto con la ANI y el SIE, a nivel ministerial, con datos estandarizados e inteligencia de primer nivel, accesible y útil.

De esta manera, esta nueva arquitectura es la que le debe dar sustento a las otras dos grandes reformas del sector, la de las policías y la de inteligencia.

La Reforma a las Policías, una tarea pendiente.

La reforma a las policías, es decir a la PDI y Carabineros, es un tema que causa mucha controversia, y cuya discusión en términos más bien abstractos y generales, no ha aportado a un debate serio y meditado en torno a qué instituciones policiales necesitamos como país. En general, el mayor conflicto ha estado en la discusión conceptual en torno a reforma o refundación, sin que nunca estuviera del todo claro qué implica cada una de ellas. Sin embargo, pareciera haber un consenso de que se necesita una reforma estructural o profunda.

Así las cosas, ¿qué reforma estructural necesitamos para enfrentar la crisis de legitimidad de nuestras instituciones policiales?

Uno de los ejes definitorios de las instituciones policiales de nuestro país es su diferenciación formal según sus funciones. De acuerdo a este criterio, la PDI es una policía investigativa y Carabineros una policía uniformada preventiva. En los hechos, esta diferenciación es bastante más difusa, lo que ha llevado a conflictos y confusiones, recayendo finalmente en la fiscalía la decisión de encargarle las investigaciones a una u otra institución.

Pareciera ser que en tanto la PDI aumenta sus funciones, en Carabineros hay un conflicto entre su carácter híbrido, policial y militarizado y varias de las tareas que le competen legalmente. El carácter y la cultura militar chocan con su función preventiva, así como con los intentos de acercarla a la comunidad, con el hacerse cargo de la violencia de género y con su carácter preventivo; pero se defiende mucho mejor en cuanto a su rol en el combate al crimen organizado, de guardia de fronteras, guardia presidencial, contraterrorismo, entre otras.

A la luz de estas consideraciones, quizás la actual diferenciación llegó a un límite, y debamos pensar un nuevo modelo policial, uno que diferencia dos instituciones, una civil y preventiva, y otra, siguiendo el modelo de una gendarmería o una Fuerza de Seguridad Intermedia. Así, la primera sería comunitaria y preventiva, pero también se encargaría de investigar la delincuencia común, los homicidios y aquellas tareas que necesitan un enfoque similar, como tránsito. La gendarmería (Carabineros) quedaría encargada, por ejemplo, de combatir al narcotráfico y al crimen organizado, vigilar las fronteras y la infraestructura crítica (y así no sería necesario nunca usar a las FF.AA. en esta tarea), el contraterrorismo y la guardia presidencial.

En paralelo, es imperativo reforzar la formación transversal en DD.HH. y Género, es imprescindible invertir en entrenamiento y educación, generando capacidades de pensamiento complejo, mentes abiertas, elevando los estándares de ingreso y permanencia, así como eliminar las barreras de clase que existieran.

En cuanto al control civil, hay que considerar que la nueva institucionalidad debería entregar mejores condiciones para una adecuada integración civil a las tareas de seguridad pública, esto incluye un control que limite la excesiva autonomía institucional, al estar la dirección política y estratégica en el Ministerio y subsecretarías respectivas. La autoridad política será responsable del actuar policial, así como un actor participante y dirigente de las grandes políticas que les atañen.

Por último, es necesario establecer un sistema de control robusto a todo nivel, que resida en una estructura civil, independiente de las jerarquías, a modo de los Inspectores Generales de la CIA, que vele por el respeto a los procedimientos, a los DD.HH., así como por los derechos de los integrantes de las fuerzas de seguridad, evitando el abuso o maltrato y asegurando el buen uso de los recursos públicos.

La Reforma al Sistema de Inteligencia del Estado

En cuanto al Sistema de Inteligencia del Estado, para superar sus limitaciones, se hace necesaria una reforma que apunte a fortalecer el rol de la ANI como ente central, coordinador y director del sistema en su conjunto. Para esto, se la debe dotar de capacidades para actuar de manera autónoma (sin depender de agentes policiales, sino con agentes propios), pero coordinada con el resto de las instituciones participantes, terminando con las competencias entre agencias y servicios, y generando material de calidad, integrado, para los usuarios de la inteligencia en el país (autoridades políticas y de seguridad según corresponda).

En el actual contexto nacional e internacional, es central generar inteligencia de carácter multidimensional para poder hacerse cargo de los riesgos y amenazas que afectan al país. Por lo tanto, la estructura y funcionamiento del sistema deben estar adecuados para funcionar en ese marco, apuntando a la generación de un sistema en el que, bajo la guía de la ANI, las distintas instituciones de inteligencia del Estado puedan trabajar complementariamente, sin duplicidades ni competencias en pos de la seguridad nacional de nuestro país.

La ANI, y el SIE en su conjunto, deben dejar de estar aisladas del resto de la sociedad. Debe existir una arquitectura tal que permita un funcionamiento coordinado e integrado, pero también una apertura que permita atraer y reclutar a los talentos necesarios para la inteligencia nacional. La capacitación y perfeccionamiento deben ser permanentes, la carrera funcionaria se debe perfeccionar, así como evitar en lo posible la excesiva e injustificada rotación de personal. Se debe estudiar qué organismos deben entrar de manera permanente al sistema, como es el caso de la Unidad de Análisis Financiero, vital para el combate al crimen organizado.

Para garantizar la seguridad en nuestro país se necesita ir mucho más allá del uso de la fuerza, se necesita una política y una estrategia compleja y multidimensional. Pero ninguna de estas funcionará si no nos hacemos cargo de nuestra arquitectura de seguridad interior, del rol del mundo político en la construcción de las seguridades, de nuestras instituciones policiales y de la inteligencia nacional.